Proceso de paz, corrupción y control fiscal
Por su naturaleza y resultados el control fiscal tiene que ser democrático y tiene que contribuir al fortalecimiento de la democracia”. (Antonio Hernández Gamarra. Contralor General de la República. Estos primeros ochenta años de la Contraloría. Revista Economía Colombiana No. 298, Página 6. Bogotá, 2003).
_______________________________________________
Hace 70 años, El 9 de abril de 1948, con el asesinato de Gaitán, no solo mataron una esperanza, sino que empezó a morir la vieja Colombia, sin haber nacido, a plenitud, la nueva Colombia, “la nueva no ha nacido todavía”1
La vieja Colombia de terratenientes, burgueses, chupasangres del trabajo honrado, financistas, banqueros, negociantes, comerciantes, coqueros, narcos, paracos, asesinos y ladrones que cooptaron el Estado, en términos de Luis Jorge Garay2, y convirtieron la cosa pública y la administración pública, no en la herramienta fundamental para responder a las ingentes y colosales demandas colectivas de salud, educación, vías, empleo, tierra, recreación, cultura, arte, desarrollo industrial, sino en su estilo de vida y negocio familiar y particular. Han sido años en que esos “poderes arrogantes”3 han hecho de la antidemocracia y la exclusión social su forma de gobernar un país diverso, territorial, geográfica, y socialmente. Con su arrogancia y prepotencia han gobernado para su círculo palaciego, para su élite minoritaria, alejada de la realidad territorial, de las regiones.
Ante el avance de la movilización popular y social optaron por sumergir a la vieja Colombia en una violencia, en la cual, se ha hecho gala de ferocidad y de su capacidad generadora de dolor, horror y muerte. En nombre de “su” democracia, esos mismos poderes arrogantes y prepotentes, desde la comodidad de sus clubes, orquestaron y ejecutaron la más nefasta alianza con narcos y bandas criminales que condujeron al mar de sangre que ha inundado al país, hasta hoy. Asesinatos selectivos, masacres, desplazamiento forzado, despojo de tierras, chantaje, amedrentamiento, coerción; fueron sus métodos predilectos. Y en esa nefasta alianza cooptaron gobiernos y entidades para poner a su disposición, a sus criminales intereses, los recursos públicos de la salud, de la educación, de las regalías, del sistema general de participaciones. Y es en esta alianza de políticos nacionales y regionales corruptos, con la variopinta de bandas criminales, en donde encontramos la génesis de la corrupción pública y privada.
Hoy, ante el innegable e imparable proceso de paz alcanzado con las Farc-Ep y en desarrollo con el ELN, nos ponen a los colombianos ante una nueva realidad política y social. Como dice Ospina “una realidad enorme está emergiendo, un pueblo desconocido está descubriendo su propia existencia, un territorio está brotando a la luz”4 y ese pueblo está aprendiendo a cómo polemizar sin matarnos, está redescubriendo sus derechos y uno de ellos es el derecho de velar porque los recursos públicos se usen de manera pronta y adecuada para aquello que la Constitución y la Ley han determinado.
Estamos asistiendo al despertar de una sociedad que empieza por reclamar una verdadera y profunda lucha contra la corrupción, a exigir el reconocimiento y goce pleno de sus derechos. Todo ello es posible, hoy, por el silencio de los fusiles, por la desmovilización y reintegración de miles de combatientes. Es posible por el Acuerdo de Paz alcanzado entre el Gobierno de Santos y la guerrilla de las Farc y para desarrollar e implementar ese acuerdo toda la sociedad, el Estado tiene que asumir la financiación del mismo.
Se definió que la financiación de la implementación del Acuerdo de La Habana – Acuerdo del Teatro Colón provendría de recursos del presupuesto ordinario, regalías, Sistema General de Participaciones, donaciones privadas nacionales y aportes públicos y privados internacionales.
“CAPITULO I
Disposiciones generales
Artículo 1. Naturaleza del Fondo. Sustitúyase el "Fondo para la Sostenibilidad Ambiental y Desarrollo Rural Sostenible en Zonas Afectadas por el Conflicto". creado por el artículo 116 de la Ley 1769 de 2015 y modificado por el artículo 130 de la Ley 1815 de 2016, por el "Fondo Colombia en Paz (FCpr, como un patrimonio autónomo del Departamento Administrativo de Presidencia de la República, sin estructura administrativa propia, administrado por una o varias sociedades fiduciarias públicas.
Los actos, contratos y actuaciones del Fondo Colombia en Paz (FCP) se regirán por el derecho privado, observando, en todo caso, los principios de objetividad, moralidad, razonabilidad, transparencia, eficiencia y economía.
Artículo 2. Objeto del FCP. El objeto del Fondo Colombia en Paz (FCP) es ser el principal instrumento para la administración, coordinación, articulación, focalización y ejecución de las diferentes fuentes de recursos para realizar las acciones necesarias para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, conforme al Plan Marco de Implementación del mismo y al componente específico para la paz del Plan Plurianual de Inversiones de los Planes Nacionales de Desarrollo previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016, así como el proceso de reincorporación de las Farc-Ep a la vida civil, y otras acciones de posconflicto. Este fondo tiene como función, además, articular la cooperación internacional y la participación y aportes privados y públicos que se reciben a través de diferentes fuentes”.5 (Negrilla fuera de texto)
Así mismo, el Decreto 691 de 2017
… “Artículo 3. Régimen del FCP. El régimen de los actos, actuaciones, contratos y administración de los recursos del FCP y sus subcuentas será de derecho privado, con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad de que trata el artículo 209 de la Constitución Política.
El Fondo Colombia en Paz tendrá una duración de 10 años de conformidad con el Plan Marco para la implementación de los Acuerdos previsto en el numeral 6.1.1 del Acuerdo Final.”6
Por otra parte, el mismo Decreto 691 (Artículo 10) precisa que el Fondo Colombia en Paz tendrá como fuentes de financiación los siguientes recursos:
1. Recursos del Presupuesto General de la Nación.
2. Recursos del Sistema General de Regalías, de acuerdo con el régimen jurídico aplicable.
3. Recursos del Sistema General de Participaciones, de acuerdo con el régimen jurídico aplicable.
4. Recursos de Cooperación Internacional no reembolsables.
5. Bienes y derechos que adquiera a cualquier título.
6. Usufructo y explotación de bienes que a cualquier título reciba, provenientes de personas de derecho público o privado.
7. Recursos provenientes de la participación privada.
8. Los demás recursos que determine la ley.
Precisadas las fuentes de donde se alimenta el Fondo Colombia en Paz se encuentra que deberían ser considerados como recursos públicos mínimamente los ítems 1, 2, 3 y 5.
Y es en ese sentido que cobra una importancia superlativa el papel de la Contraloría General de la República. Tal como lo precisa la Sentencia C-840 de 2001, No se trata, solamente, de efectuar un control económico – formalista, sino un control fiscal amplio e integral como lo precisa la jurisprudencia, Sentencia C-103 de 2015 y este tipo de control es concomitante con la visión amplia respecto a qué es la gestión fiscal. La Sentencia C- 103 de 2015 precisa al respecto:
“…Al amparo de la nueva concepción que sobre control fiscal incorpora la Constitución de 1991, la ley 610 de 2000 prescribe en su artículo 3 la noción de gestión fiscal en los siguientes términos:
“Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales”.
“Como bien se aprecia, se trata de una definición que comprende las actividades económicas, jurídicas y tecnológicas como universo posible para la acción de quienes tienen la competencia o capacidad para realizar uno o más de los verbos asociados al tráfico económico de los recursos y bienes públicos, en orden a cumplir los fines esenciales del Estado conforme a unos principios que militan como basamento, prosecución y sentido teleológico de las respectivas atribuciones y facultades”.7
En ese contexto técnico y jurisprudencial es que la CGR debe asumir el control fiscal a los recursos públicos y asumirlo con la responsabilidad política y técnica que le corresponde frente a un tema fundamental para la democracia, para la sociedad como es la implementación de los acuerdos constitutivos del Acuerdo de La Habana.
Por ello, tanto la creación de la Unidad para el Posconflicto, como la contratación de una firma externa para auditar la utilización de los recursos del FCP son objeto de debate.
Con el Decreto 888 del 27 de mayo de 2017 se creó la Unidad Delegada para el Posconflicto, que estará a cargo de la Contraloría General de la República, y que tiene como propósito liderar, coordinar y hacer seguimiento a la implementación del Acuerdo de paz. La nueva Unidad dependerá del Despacho del Contralor y tendrá como función general el control fiscal de los recursos, entidades y asuntos relacionados en general con el posconflicto; podrá ser ejercido mediante procedimientos de auditoría que comprendan sujetos, objetos, recursos y asuntos atinentes a varios sectores, según lo disponga el Contralor General de la República en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.
Creemos acertada la creación de la Unidad. Sin embargo, con el precitado Decreto se crea una planta para la Unidad de un cargo de Jefe de Unidad - Nivel Directivo Grado 04 y 6 cargos de Asesor de Despacho, Nivel Asesor Grado 02, adscritos al Despacho del Contralor General y con un alcance restrictivo solo para apoyar, articular, coordinar u orientar; ello hace que el control se difumine al interior de la estructura interna de la CGR, cuando debería concentrarse ampliando la planta de personal con funcionarios de carrera o en comisión, que permitan hacer un control oportuno y eficiente. No tener personal de carrera suficiente, es someter el control fiscal a los recursos del posconflicto y a los vaivenes del Plan de Vigilancia y Control Fiscal regular.
Por otra parte, la decisión de Gobierno Nacional como parte de los acuerdos o compromisos frente a los países donantes, en cuanto a que se hace necesario un seguimiento que debería ser de tipo “ex dure”, o sea durante la ejecución, o sea ahí encima, sobre todo lo que se haga. Ese enfoque “ex dure” haría parte del ámbito del control interno. Por su parte, la CGR irá el otro año a auditar (por aquello de lo posterior) y verá algunas cosas (por aquello de lo selectivo), y con un enfoque específico (por aquello de las tipologías ISSAI), muy a pesar de que, en diferentes sentencias de la Corte Constitucional, se reitera el carácter amplio e integral del control fiscal - Sentencias 840/01 y 103/15 - reafirmando igualmente lo preceptuado en el artículo 124 del Estatuto Anticorrupción (Decreto 1474 de 2011).
Así las cosas, sí que aplica preguntarse nuevamente sobre el por qué y para qué se creó la Unidad del Posconflicto en la CGR. Es más; cabe preguntarse el alcance de lo contenido en el texto del Acuerdo Final que hace menciones a la CGR. Por ejemplo, que “se solicitará un control y acompañamiento especial de los órganos de control a la ejecución de los recursos para implementación de los planes y proyectos contemplados en los acuerdos en los territorios”.
Podríamos decir que es el postulado más importante y más directamente relacionado con nuestro control fiscal, que se desarrolla de manera muy fuerte en el Acto Legislativo 1 de 2016. Ese mandato que se le dio a la CGR es un reto impresionante si es que se quiere hacer bien; de manera que preguntarse el para qué de esa Unidad sin personal, es algo muy importante. En nuestro parecer se hace necesario no solo dotar de personal de carrera a la Unidad, sino definir un control fiscal acorde con la importancia del asunto a vigilar. El potencial de acción de la CGR es inmenso en términos de su contribución a la construcción del posconflicto y por ello, nos debería preocupar en la oportunidad y especialidad del control a ejecutar.
Hoy, los trabajadores y los organismos encargados del control fiscal nacional y territorial estamos en el centro del debate, en el ojo del huracán. Los colombianos no quieren minimizar a su “justa proporción” la corrupción; sino eliminarla y para ello piden mayores resultados.
Sin embargo, ese Estado que de manera hipócrita dice atacar la corrupción, viene condenando al pauperismo y raquitismo administrativo, laboral, técnico, legal, y presupuestal los órganos de control fiscal y es, desde la Rama Ejecutiva del poder público que se les viene doblegando, marchitando administrativa y presupuestalmente.
Como corolario, asistimos al hecho de que, a través de los medios de comunicación y de las redes sociales, los presuntos responsables fiscales o aquellos funcionarios públicos electos, nominados o de carrera, que presuntamente se encuentran inmersos en posibles infracciones disciplinarias o en algún delito penal, apresurados atacan la labor de los órganos de control, sus informes, sus indagaciones e investigaciones.
Es menester demeritar y desprestigiar la labor de los órganos de control nacional o territorial. Ello hace parte del coletazo de esa vieja Colombia paraca, prepotente y arrogante; de aquellos que han usurpado y cooptado criminalmente el poder nacional y regional.
Por ello, el llamado para que la defensa y exigencia de ética y transparencia en la administración de los recursos públicos y la lucha contra la corrupción hagan parte de la defensa de los acuerdos de paz y sean vistos como pilares fundamentales tanto en la construcción y consolidación de la paz como de una verdadera sociedad democrática e incluyente. Ese es el papel del control fiscal en la sociedad; y su debilitamiento técnico, metodológico, procedimental, administrativo, laboral, legal y presupuestal es aupar la antidemocracia, la continuidad de esa macabra alianza entre corruptos y bandas criminales.
Nos debemos sentir honrados de que corruptos de vieja y nuevo cuño, los aupadores del paramilitarismo con su arrogancia y prepotencia; al unísono todos, ataquen trabajos como REFICAR, PAE, ENFERMOS MENTALES, HEMOFILIA, JUEGOS NACIONALES, BALDÍOS, SALUDCOOP, etc.; realizados por funcionarios de carrera administrativa. Ello significa que estamos por el camino correcto, que en esa perspectiva debemos profundizar nuestra labor auditora e investigadora.
Pero así mismo, debemos prepararnos para defender, no solo con nuestros resultados, sino con la movilización y la lucha, el derecho no solo a existir con ente superior de control, sino a defender la indispensable e indiscutible necesidad de que una verdadera democracia debe tener y fortalecer los órganos de control fiscal.
ASCONTROL
JUNTA DIRECTIVA NACIONAL
Bogotá. Abril 30 de 2018.
______________________
1 PA QUE SE ACABE LA VAINA. OSPINA, William. Editorial Planeta. Bogotá, 2013.
2 NARCOTRÁFICO, CORRUPCIÓN Y ESTADOS. GARAY, Luis Jorge; SALCEDO-ALBARÁN, Eduardo. DEBATE.Bogotá.2012
3 PA QUE SE ACABE LA VAINA. OSPINA, William. Editorial Planeta. Bogotá, 2013.
4 Ibídem
5 Decreto 691 de 2017. Clic aquí para ver el Decreto 691 de 2017.
6 Ibídem.
7 Sentencia C-840/01- Clic aquí para ver la Sentencia C-840/01
