Sobre el proyecto de reforma del PRF
Existe preocupación en la sociedad por los hechos de corrupción recientemente evidenciados, ahora que la firma del acuerdo de paz permite mirar temas que habían quedado en el olvido y no ocupaban la atención directa de la comunidad. Hoy por hoy, y gracias al Acuerdo de Paz con las Farc, la ciudadanía observa entre estupefacta e indignada como quienes han dirigido los destinos de la Nación, han hecho del erario no la fuente con la cual se resuelvan las ingentes demandas y necesidades de la población sino su fuente inagotable de financiación de sus particulares y mezquinos intereses. Los colombianos demandan pronto y oportuno control, castigos ejemplares y recuperación de los recursos perdidos, malversados o dilapidados y en esa perspectiva es que buscan contar con órganos de control fiscal fortalecidos, despolitizados y desburocratizados.
Y es que con ese propósito es que se nos ha dado a conocer el proyecto que pretende modificar las leyes 610 de 2000 y 1474 de 2011 que regulan el proceso de responsabilidad fiscal el que, pareciera indicar, erradamente, que la solución de la corrupción es la reforma de normas procesales, cuando de lo que se trata es de dotar a la Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales, de herramientas jurídicas sólidas que coadyuven a la celeridad y eficacia de la acción fiscal.
El proyecto en discusión, a nuestro juicio, no apunta al fortalecimiento del trámite del proceso de Responsabilidad fiscal; por el contrario, en algunos apartes de su articulado se evidencia aún más dilación en el trámite del mismo, en razón a que contiene propuestas sin fundamento, ni análisis jurídico o histórico que olvidan que en Colombia existe una sobrerregulación normativa que comprende ordenamientos procesales en materia civil y administrativa que no logran ser armonizados, con los del procedimiento de control fiscal.
La exposición de motivos de la Ley 1474 de 2011, en lo relacionado con el fortalecimiento del proceso de responsabilidad fiscal indicaba la necesidad de “… mejorar la eficiencia y la eficacia del control fiscal en la lucha contra la corrupción. Esta reforma pretende aumentar los índices de eficacia y con ello lograr una legitimidad del control fiscal frente a la ciudadanía, cualificación que cada día se ha desmejorado ante los resultados negativos del control fiscal…”.
Sn embargo, la experiencia demostró que dicha norma solo sirvió para la politización del control fiscal y del proceso de responsabilidad fiscal y para aumentar la burocracia con la creación de las Gerencias Departamentales Colegiadas.
En efecto, verificado el contenido del proyecto socializado por la actual administración, se enlistan unas consideraciones de orden jurídico que justifican lo antes dicho.
El proyecto contempla una modificación sustancial de los presupuestos para dar apertura al proceso de responsabilidad fiscal, al exigir que exista certeza o plena prueba del daño fiscal; esta situación, contraría la esencia del control fiscal micro y obligaría, en el marco del proceso auditor, a producir “plenas pruebas” cuando no existen en esta etapa herramientas de contradicción, conocimiento o confrontación1 que garanticen su debida incorporación al proceso. Se desconocen así mismo, las presunciones y los indicios lo que desdibuja la esencia del proceso ordinario equiparándolo a un proceso verbal.
Al referirse el proyecto a la existencia de funcionarios competentes, uno para promover la acción fiscal y otro para adelantarla, olvida, que con la Resolución 6541 de 20011 en las Gerencias Departamentales Colegiadas se concentró en un mismo
funcionario las competencias tanto de configurar el hallazgo fiscal como la apertura y trámite de los procesos, con lo cual se politizaron decisiones técnicas y jurídicas.
No es posible que se establezcan parámetros en materia de prescripción cuando estos atentan contra los principios de seguridad jurídica, celeridad y economía procesal, al establecer términos mayores para resolver el grado de consulta y los recursos en trámite administrativo de manera diferenciada, como se propone en el proyecto (artículo 2), trasplantando las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Creemos que ello no conlleva en manera alguna a lograr efectividad en la lucha contra la corrupción y de paso violenta el derecho a la igualdad de los sujetos procesales.
Así mismo, la suspensión de términos (artículo 3 propuesta), planteada con la finalidad de dilatarlos para resolver asuntos en segunda instancia, lo que expone es la necesidad de atender una problemática de falta de personal que no puede ser objeto de un proyecto de ley de esta envergadura, sino de política de planeación y manejo de talento humano del organismo de control fiscal.
Tampoco tiene asidero jurídico plantear en un proyecto de ley la posibilidad de permitir la cesación de la acción fiscal por el hecho de aceptar cargos y celebrar acuerdo de pago, sin lograr una recuperación previa y total resarcimiento del daño, pues dicha situación expondrá al órgano de control fiscal a que se genere un eventual incumplimiento; una posterior caducidad o prescripción, que solo beneficiaría a la totalidad de los sujetos procesales sin atender a la función resarcitoria que tiene el Proceso de Responsabilidad fiscal que adelantan las Contralorías.
En cuanto a la reserva y expedición de copias, el texto planteado lo que hace es reproducir apartes de pronunciamientos jurisprudenciales que no ameritan el desgaste de incluirlos en un proyecto de ley.
Adolece el proyecto de un “exceso de reglamentación” de figuras que se encuentran regladas en la ley 610 de 2000 y otros ordenamientos jurídicos de remisión normativa. Ejemplo de ello es: i) la sobrecarga de causales de nulidad cuando todas las enunciadas en el proyecto, se encuentran inmersas en el artículo 36 de la mencionada ley y en el derecho constitucional al debido proceso (art. 29 C.P.); ii) la obligación de proferir un nuevo auto de apertura para vincular a otro sujeto procesal en detrimento del trámite del proceso y, iii) el principio de congruencia que es regla general del procedimiento y que de manera indebida fue planteado pues no puede concebirse frente al daño y su cuantía sino frente a los hechos generadores del mismo.
Así mismo, existen disposiciones en el proyecto que no aportan nada nuevo al proceso de responsabilidad fiscal, tales como los nombramientos de apoderados de oficio, la pretendida modificación a los artículos 46, 49, 50 y 56 de la ley 610 de 2000 y la remisión a otras fuentes normativas.
No son jurídicamente viables ni convenientes misionalmente, las alternativas presentadas en el proyecto de ley frente a la Indagación Preliminar; ya que la estructuración de un antecedente no depende únicamente de la responsabilidad del equipo auditor, sino que se somete al cumplimiento de los términos, el tipo de auditoria aplicada y a la disposición de la entidad auditada en el suministro de la información base para la consolidación de los soportes que han de servir de pruebas del hallazgo fiscal. Aceptar lo dispuesto en el proyecto en este aspecto, restringe una de las posibilidades que da la ley a las contralorías para luchar contra la corrupción, mengua la oportunidad de investigar hechos irregulares identificados en sede de auditoria y desaprovecha una herramienta legal, oportuna y eficiente del proceso de fiscalización de las contralorías, que incluso consagran otras disposiciones del régimen sancionatorio en Colombia como el proceso disciplinario y penal.
Insistimos en la necesidad de atender el problema de administración y de estructura de personal para atender este tipo de etapas y de esta manera optimizar los resultados del control fiscal.
Respecto de la garantía de defensa de los implicados, no pueden contemplarse restricciones en contra del derecho a la defensa de los sujetos procesales ni confundir un derecho con un medio probatorio, al limitarse el término para rendir versión libre. La propuesta viola el principio de igualdad respecto de quienes si concurren a la diligencia y violenta abiertamente el debido proceso.
Respecto de la “armonización” que se pretende realizar en el proyecto con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, existen algunas inconsistencias que no permiten conciliar dichas normas, lo que ameritaría la expedición de una normativa especial o una aplicación exclusiva del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en todas las etapas del proceso de responsabilidad fiscal.
No es coherente lo establecido en el artículo 24 del proyecto, al establecer la doble instancia para los autos que niegan pruebas y el decreto de medidas cautelares y no así para el fallo con responsabilidad fiscal, frente al cual solo procederá el recurso de apelación, ya que el proceso es uno solo y no es viable que para unos trámites haya doble instancia y para otros solo conozca la autoridad de segunda instancia.
Respecto de la propuesta contemplada en el artículo 23 del proyecto, es importante precisar, que la decisión del procedimiento a seguir obedece a la certeza de los elementos para proferir apertura e imputación de responsabilidad fiscal (artículo 97 ley 1474 de 2011) y no de la cuantía o del número de presuntos responsables a investigar; establecerlo como se pretende en el proyecto, implica retroceder a procesos de responsabilidad fiscal ordinarios de cuantías altas que pueden ser adelantados en procesos verbales más expeditos que permitan resultados inmediatos de parte del organismo de control y desconocer la finalidad que persigue el Estatuto Anticorrupción.
En lo que refiere a la regulación del informe técnico (proyecto ARTÍCULO 27º), es latente la inconveniencia de entregar a particulares y contratistas actividades propias de los funcionarios de las contralorías, equiparando sus cargos y generando con ello, nóminas innecesarias de contratos de prestación de servicios; es de anotar que los contratistas, por su forma de vinculación, podrían eventualmente tener permeada su objetividad e independencia y perjudicar el resultado del proceso de responsabilidad fiscal.
Por otra parte, en cuanto al traslado de este medio probatorio, se deja a la discrecionalidad del funcionario competente, los términos a brindarle a los sujetos procesales, desconociendo con ello, el debido proceso y el principio de igualdad.
Por último y en lo que se refiere a la auto denominación de “Juez Natural del Proceso de Responsabilidad Fiscal”, que se abroga el Contralor General de la Republica, riñe y contradice expresamente lo establecido en el artículo 268 de la Constitución Política de Colombia, lo que desdibuja su condición de autoridad administrativa y no judicial.
Dicho cambio conceptual, comporta de fondo la implementación de un nuevo modelo constitucional que no puede ser discutido a través del procedimiento legislativo de modificación de normas como lo es el proyecto que se ha discutido a lo largo de este documento.
El asunto entonces se encuentra, en examinar las dinámicas del contexto sociopolítico y económico del país, la necesidad de otorgar un mayor presupuesto a la entidad para lograr realizar su misión constitucional de seguimiento pleno a la correcta inversión de los recursos y el refuerzo jurídico y normativo, teniendo en cuenta que la lucha contra la corrupción debe ser una política de Estado en la que la CGR, no sea un actor solitario.
Una reforma de orden procedimental resulta insuficiente para atacar el fenómeno de la corrupción. En efecto, las reformas administrativas, legales o constitucionales del control fiscal ejercido por la CGR y las Contraloría Territoriales en la búsqueda de ser más eficaces, eficientes y oportunos en una verdadera y frontal lucha contra la corrupción es tarea que debe ser abordada por una comisión interinstitucional conformada por la Academia, los Organismos de Control, los partidos políticos, las organizaciones sindicales del orden nacional tal como quedo establecido en el Acuerdo Laboral en el capítulo 2, numeral 2.1: “…La Nación/CGR durante la vigencia del presente acuerdo y previa disponibilidad presupuestal realizará 5 foros regionales y 1 evento nacional, con la participación activa de las organizaciones sindicales/CGR firmantes, cuya temática y propósitos serán el análisis de la corrupción privada y pública y el fortalecimiento del control fiscal público en la lucha contra la corrupción…Durante la vigencia de este Acuerdo y en pro del mejoramiento institucional y del ejercicio del control fiscal, la CGR fomentará la discusión técnica al interior de la Entidad, a través de mesas temáticas sobre responsabilidad fiscal, control fiscal micro, control fiscal participativo y control fiscal macro, las cuales serán integradas por los delegados de la CGR que designe el Contralor General de la República y tres (3) delegados de cada organización sindical firmante del presente acuerdo.
La instalación de las mesas se hará dentro de los dos meses siguientes a la firma del Acuerdo, y las deliberaciones de cada mesa serán hasta por dos meses, sin que pueda haber sesiones simultáneas…”
Aunado a lo anterior, se considera altamente inconveniente la presentación de un proyecto de Ley de reforma al proceso de responsabilidad fiscal en un momento de transición del poder en los órganos del Estado (Rama Ejecutiva y Legislativa) y en la propia Contraloria General de la República y en la que su promotor no podría defenderla.
Como corolario solicitamos de la Administración abstenerse de radicar proyecto alguno de reforma que no es políticamente correcto ni oportuno y por el contrario dar vía libre, rescatar e implementar las decisiones consensuadas en la Mesa Temática de PRF que se convirtieron en un canto a la bandera en abierta contradicción con las normas laborales vigentes que hacen de los acuerdos laborales ley para las partes.
ASCONTROL
JUNTA DIRECTIVA NACIONAL
